中国建设银行与湖南省政府签署2万亿元金融支持协议，深化全面战略合作

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    一、活动概况

    2019年7月24日，中国建设银行与湖南省政府签署《深化全面战略合作协议》。根据协议，未来5年，建设银行将向湖南提供总额超过2万亿元的综合金融支持。湖南省委副书记、省长许达哲表示，希望以此次签约为新起点，充分发挥各自优势，全面深化多方面务实合作，实现互利共赢。利益共赢，包括防范和化解地方政府债务风险。

    同时，建行湖南省分行加强与湖南省政府及市州政府的联系，主动走访各平台公司客户，落实“一户一保”和“一户多保”计划。逾期不符的，主动延长还款期限，对重点项目，在隐性债务不增加的情况下，不抽贷、不抽贷。我们将继续提供支持。对于一些现金流无法完全覆盖的项目，我们将协助其转型为PPP项目。截至目前，无一户出现不良贷款或拖欠利息，受到总行和地方政府的高度评价。

    2019年初起，江苏省镇江市拟成为地方隐性债务化解试点城市。市场对国家开发银行和商业银行参与解决隐性债务抱有较高期待。湖南省与建设银行签署合作协议又向前迈出了一步。这将进一步提振市场对债务解决工作的信心。

    二、业务介绍 （一）隐性债务的定义

    隐性债务的基调应该是在2017年7月15日的国民经济工作会议上定下的基调。市场真正开始关注隐性债务是在2018年初：地方政府逐渐明确隐性债务增长问题非常突出。结合财政部23号文和国家审计署4月份发布的2017年第四季度审计报告，市场开始密切关注隐性债务问题。

    从财政角度看，长期以来，隐性债务的定义被粗略界定，即地方政府违法违规或变相借钱。 2017年，财政部发布50号文、87号文、92号文对此进行了明确。 50号文主要禁止地方政府担保等非法融资问题； 87号文主要针对政府购买服务； 92号文主要针对PPP相关违法行为。

    （二）隐性债务化解路径

    自2018年中为期三年的隐性债务互换结束以来，新一波的互换又开始了，披露隐性债务处置计划的地方也逐年增加。虽然从各地公布的文件来看，化解隐性债务的方式有很多，包括传统的财政资金化解、盘活国有资产、对有现金流的项目采用PPP和ABS对接、债务置换等，但每种方法都逐个。经过分析可以发现，前三种方法都有很多局限性，对于化解隐性债务并不能起到显着的作用。最终还是需要用时间换空间来解决，而商业银行目前是最有能力的。化解隐性债务的主体。

    （三）商业银行参与隐性债务置换的必要性

    目前，地方政府化解债务的主要方式包括增收（增加财政收入）、开源节流（压缩财政支出）、债务置换（以显性债务额度替代隐性债务）、盘活有效资产（盘活现有资金和资金）等。出售经营性国有资产）。但在债务落实过程中，地方政府面临财政收入增长放缓、压缩财政支出空间有限、政府债务限额内可替代空间不足等诸多困难。 ，国有资产变现慢于预期。因此，如果没有外部力量的帮助，单纯依靠地方政府自身很难解决当前城投平台的债务偿还问题。

    前期市场关注度较高，国开行等政策性银行化解现有隐性债务的方式难以一概而论。一方面，政策性银行作为国务院直属金融机构，政策信号过于强烈。深度参与地方政府隐性债务置换，与中央出台的地方政府隐性债务管理办法中强化地方风险处置责任的原则相悖；另一方面，国家开发银行提供的新增信贷规模有限，其所能提供的置换空间与隐性债务整体规模相比只是九牛一毛。综合来看，国家开发银行等政策性银行所能提供的支持相对有限。因此，即使国家开发银行参与解决隐性债务，更重要的是发挥主导作用，仍然需要撬动社会资本参与。尤其是商业银行的支持。

    （四）商业银行参与隐性债务置换的可行性 1、外部因素

    2018年10月，国务院发布《关于继续加大基础设施领域补短板力度的指导意见》指出，在不增加地方政府隐性债务规模的情况下，允许融资平台偿还存在困难的隐性债务。来偿还。公司在与金融机构协商的基础上，采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。继《中共中央 国务院关于防范化解地方政府债务隐性风险的意见》和《中共中央办公厅关于防范化解地方政府债务隐性风险的意见》国务院办公厅印发《地方政府隐性债务追究办法》，商业银行陆续提供部分平滑贷款，用于置换城投平台向城投平台借入的即将到期债务。但由于担心新增隐性债务，整体置换规模较小，商业银行在置换其他银行隐性债务方面仍相对保守，是商业银行深度参与地方政府隐性债务的障碍。更换的重要因素。

    目前，隐性债务置换政策日趋明确。中央对商业银行参与隐性债务置换提供了较为明确的政策引导。因隐性债务置换而向金融机构借款的，仍可确认为隐性债务，并可用于隐性债务。在系统中注册。但与此同时，中央严格控制地方政府隐性债务增长的决心依然十分坚决。重申只能置换隐性债务体系中的债务，且只能置换本金，置换过程中不允许出现新的隐性债务。置换债务到期日不得超过隐性债务处置期限等。政策层面的日益明确，解决了商业银行深度参与隐性债务置换的“后顾之忧”。隐性债务背后的优质抵押资产以及地方政府在财政存款配置上的倾斜等可能伴随的资源，成为商业银行参与市场化互换的重点。重要的动机。

    2、内部因素

    贷款安全和利息回收是银行经营的重要基本原则。由于银行获得利息收入，因此不太关注借款人的盈利能力。企业经营的稳定性和可持续性对银行来说更为重要。这就是不跑路、经营稳定、不会负债、能满足利息回收要求的城投项目受到银行青睐的原因。银行之所以更愿意向国有城投公司放贷，是因为它们遵循商业运作的原则。

    在协助地方政府化解隐性债务方面，提前谋划可以选择相对好的项目，优化贷款条件。延长期限后，将更加符合当地政府的支付能力或项目的现金流入情况。由于项目的公共性和政府背景，项目索赔一般不会丢失。债务重组后，反而可以给银行带来长期生息资产。这或许就是国家开发银行、建设银行、中国银行等基准银行提前安排隐性债务互换的原因。

    三、商业银行参与隐性债务互换案例（一）山西交控向国家开发银行等银行集团转让债务2337亿元

    2019年上半年，山西省交通控股集团向国家开发银行等一批银行转让债务2337亿元，化解全省公路债务风险。此次转让的2337亿债务约占山西运控总负债的60%，也是此前合作框架的落实。

    2018年12月3日，山西交控集团与国家开发银行山西省分行牵头的7家银行签署2607亿元公路债务融资重组（银团）贷款，以市场化模式成功化解公路债务，打造全国公路债务化解“山西模式”。借助这一举措，山西交控集团每年将可减少利息支出约30亿元。同时，山西高速的高成本债务基本可以替代，消除了区域金融风险的可能性。

    解决债务的思路是用低息、长期贷款取代高息、短期贷款。在阻止利息滚雪球、防范债务违约的同时，合理安排贷款回报与营业收入相匹配，从根本上化解现有债务风险。

    （2）山东寿光启动隐性债务置换：拟置换高成本信托

    2019年8月15日，据山东寿光市政府网站消息，该市平台公司已与民生银行、中信银行等对接，根据不同主体的债务置换政策和要求，初步梳理了并进行筛选并提交给银行。债务互换计划。

    其主要做法是将2-3年内到期、利率较高的融资租赁、信托等隐性债务置换为利率较低的长期债务，延长现有隐性债务的偿还期限，缓解城市债务负担。隐性债务。立即还债的压力将为寿光市平台公司转型发展争取时间、减轻压力。

    截至2019年上半年，寿光市累计化解隐性债务约15亿元，债务化解工作取得重大进展。但本市财力紧张，需要突破常规思维，抓住国债置换政策窗口期，加大与商业银行的对接力度，梳理纳入系统的现有隐性债务，逐步消除高成本、短期债务类型被长期、低成本债务所取代。

    4、债务置换的政策支持

    我国高度重视地方政府债务问题。近年来，出台了一系列规范地方政府举债行为的政策措施，取得了积极成效。

    2018年3月30日，财政部印发《关于规范金融企业在地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，重点关注金融企业参与国有企业投融资行为。国有企业、地方政府、PPP 和政府融资平台。此次行为监管，意味着财政部对地方政府和国有企业投融资行为的监管进一步升级。

    2018年10月31日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，指出在不增加地方政府隐性债务规模的情况下，现有隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。后来，一些股份制银行和城商行也参与了置换隐性债务的尝试，但规模并不大。

    2019年3月5日，国务院总理李克强在2019年《政府工作报告》中提出，继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担；鼓励采取市场化方式妥善解决融资平台到期债务问题。继续发行置换债券的对象仍是旧有债务，规模也较小。不存在所谓的新一轮债务置换。

    2019年5月21日，国务院印发《关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》，允许地方政府债券置换现有债务。截至2014年底，符合政策规定的政府收费公路。优化债务结构，减轻债务利息负担，防范和化解债务风险，为取消省界收费创造有利条件高速公路上的车站。这意味着隐性债务置换的范围已经被突破。

    2019年6月20日，《关于防范化解融资平台公司存量地方政府债务隐性风险的意见》出台。但由于该文件的保密性，并未向公众公布。随后，各大国有银行也纷纷跟进参与地方政府隐性债务风险。债务置换。

    五、对商业银行的战略建议

    化解隐性债务风险是当前中央和地方各级政府的重要任务。由于隐性债务规模巨大，而其他金融机构能力有限，隐性债务最终还是要通过借新还旧的老办法来解决。商业银行参与是必然趋势，但必须遵循市场化原则。中国建设银行与湖南省政府签署的合作协议也很好地验证了这一观点。可见地方政府防范隐性债务问题的决心更加坚定。但商业银行作为市场主体，需要仔细权衡债务置换的风险和收益，以及对银行流动性的影响，避免国有企业贷款长期积累，直至宏观经济周期发生变化。 ，最终变成巨额不良贷款。大量资金用于冲销。

    商业银行参与隐性债务互换授信时，应认真核查政府批准的债务处置方案和明确的还款资金安排，认真评估还款资金安排的合理性、合规性和充分性。同时，商业银行也要提高贷后管理意识，定期加强相关部门人员的沟通协调，将利息资金在还款期限前一一落实到位。对于提供付息资金有困难的借款人，要积极与当地政府协商。地方财政部门协调资金，确保按期支付利息。

    由于商业银行整体支持力度有限，参与债务处置工作需要筛选地区，优先考虑经济金融实力较强的地区。商业银行用长期低息贷款替代原来的高息债务，为地方经济发展和债务化解腾出空间，解决城投平台的即时偿付压力。但从长远来看，他们仍然主要依赖地方土地出让收入和公共预算。收入可以偿还债务。经济金融实力雄厚的地区，偿还长期债务的能力更强。财政收入稳定增长可为长期偿债提供一定支撑。商业银行应向此类地区配置资源，对经济金融实力薄弱、能够提供一定支持的地区，审慎介入。抵押贷款资产有限、债务负担重、结构不合理的地区。

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